Aanbesteders mogen zelf bepalen wat zij inkopen. Zo mag een aanbesteder ervoor kiezen om één geïntegreerde oplossing uit te vragen. Dat betekent echter niet automatisch dat een opdracht als één perceel mag worden aanbesteed. In advies 832 kwam de Commissie van Aanbestedingsexperts tot de conclusie dat een aanbesteder onvoldoende had gemotiveerd waarom een omvangrijke softwareopdracht niet in percelen was verdeeld. De klacht van de leverancier werd
Waar draaide het om?
Een aanbestedende dienst wilde acht bestaande applicaties vervangen door één cloud-based softwaresysteem. Het ging onder meer om functionaliteiten voor HRM, salarisadministratie, detacheringen, CRM, inkoop, magazijnbeheer en financiële administratie. Een gespecialiseerde softwareleverancier stelde dat de opdracht feitelijk alleen toegankelijk was voor een beperkt aantal aanbieders en dat ten onrechte was afgezien van een perceelindeling.
Wat zegt de Commissie?
De Commissie stelt voorop dat het splitsingsgebod van artikel 1.5 lid 3 Aw 2012 altijd geldt. Ook wanneer een aanbesteder van mening is dat sprake is van één geïntegreerde opdracht, moet worden gemotiveerd waarom opdeling in percelen niet passend is.
Volgens de Commissie schoot die motivering op twee punten tekort. Allereerst werd een belangrijk deel van de onderbouwing pas tijdens de klachtprocedure gegeven en dus niet tijdig opgenomen in de aanbestedingsstukken. Daarnaast ontbrak een voldoende inhoudelijke afweging van de relevante belangen.
Wat ontbrak in de motivering?
De Commissie toetste de motivering aan de drie aspecten uit artikel 1.5 Aw 2012:
- De samenstelling van de relevante markt en de gevolgen voor de toegang van het mkb;
- De organisatorische gevolgen voor zowel aanbesteder als ondernemer;
- De mate van samenhang tussen de verschillende onderdelen van de opdracht.
Volgens de Commissie had de aanbesteder onvoldoende inzicht gegeven in de gevolgen van de gekozen uitvraag voor gespecialiseerde leveranciers en mkb-partijen. Ook was onvoldoende onderbouwd waarom de verschillende functionaliteiten uitsluitend door één leverancier konden worden geleverd. Daarbij speelde mee dat het programma van eisen juist uitgebreide mogelijkheden voor koppelingen met externe systemen voorschreef. De Commissie achtte daarom onvoldoende toegelicht waarom een modulaire oplossing niet mogelijk zou zijn.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Dit advies laat zien dat een verwijzing naar efficiëntie, beheersbaarheid, dataconsistentie of één aanspreekpunt op zichzelf onvoldoende is om af te zien van een perceelindeling. Van aanbestedende diensten wordt verwacht dat zij een duidelijke afweging maken van de gevolgen van hun keuze voor de markttoegang van gespecialiseerde aanbieders en mkb-ondernemingen. Die afweging moet bovendien tijdig en concreet in de aanbestedingsstukken worden opgenomen.
Vooral bij ICT-aanbestedingen is dit een belangrijk aandachtspunt. De enkele wens voor een geïntegreerd systeem vormt niet automatisch een rechtvaardiging voor één integrale uitvraag. Een aanbesteder moet kunnen uitleggen waarom opdeling in percelen of een modulaire inrichting van de opdracht in het concrete geval niet passend is.
